进入21世纪以来，我国化肥行业保持快速增长，氮肥和磷肥的产量及消费量已居世界首位，并实现自给有余；钾肥生产跃居世界第4位，自给率提升至50.3%。农用化肥的产量从2000年的31 860 kt增长至2014年的68 870 kt，年均增长率5.7%。据不完全统计，全国涉及化肥生产的企业达6 000余家，仅山东省就有1 800多家，其中80%属于中、小型企业。与此同时，国产化肥价格持续低迷，尤其是2013年以来，国产尿素、磷酸二铵、氯化钾价格创近年来新低。化肥市场持续供大于求，产能过剩明显，据初步测算，2014年氮肥和磷肥的产能利用率分别为75%和72%。化肥行业的亏损面扩大，据中国氮肥工业协会统计，2014年全行业亏损56.6亿元，亏损额创历史记录。在产能过剩、供大于求、价格低迷的态势下，市场竞争加剧，尤其是中、小型企业的生存处于危机状态；部分企业甚至铤而走险，仿冒大品牌、产品养分含量不足、产品标识模糊及虚假宣传等现象较为突出。

当前市场上肥料产品众多，广告可谓铺天盖地，商家自卖自夸，农户选择迷茫。在广大农村地区，村、镇农资店是直接面向农户的末端代理商，不仅在化肥销售上而且在施肥指导上发挥了重要作用，客观上要求经销人员具有一定的农业基础知识和经验，对化肥的养分含量、适用作物及使用方法等具有相当了解；然而，实际上化肥经营门槛低，部分经销人员达不到开展技术指导的要求，有些甚至会误导农户。为扩大产品销售，农村地区还活跃着许多无照经营的“游走商”，通过送肥入户到田，搭配销售吸引农户购买；个别小企业还聘请“忽悠团”夸大肥料效果，农民对肥料缺乏鉴别能力，在强大的营销攻势下，很容易购买其产品，而这些肥料产品的质量却难以保障，且因没有固定的经营场所，往往成为监管的盲区。“互联网+农资”已不是新鲜事物，在化肥的电子商务模式中，产品质量如何保障、监管责任谁来承担都是需要解决的新问题。

从未来居民对食物的需求数量和结构反观化肥需求，随着消费结构升级，居民直接口粮消费可能有所下降，但饲料、工业等用途将持续增加。据预测，未来10年，中国玉米饲料消费需求年均增长2.7%。虽然进口可满足部分需求，但由于我国粮食需求基数大，以我为主、立足国内还是我国粮食安全的基本战略。水果和蔬菜消费需求依然强劲，到2023年，人均蔬菜和水果消费量将分别以年均1.1%和2.5%的速度增长，优势区域的种植面积将继续扩大^[5]。从不同作物品种的施肥量来看，果树和蔬菜的亩均施肥量(1亩=666.67 m²)远高于粮食作物，分别是粮食作物的1.5倍和2.5倍(图 1)，给农用化肥施用量的削减带来一定压力^[6]。

图 1

不同作物品种化肥施用量(折纯)

此外，小规模分散的家庭经营模式在我国还将长期存在。从农业经营主体的数量来看，虽然家庭农场和经营大户发展较快，但数量占家庭承包经营农户数的比重不足2%，小农户仍然是大头，加之农村劳动力素质偏低、老龄化趋势明显，都给科学施肥技术的推广带来一定困难。

从立法角度讲，我国还没有一部专门针对肥料管理的法律法规，相关规定分散于《农业法》《农产品质量安全法》《基本农田保护条例》和《水污染防治法》等法律条文中，其属于指导性文件，由于涉及的法律和法规多、执法的系统性不足以及管理部门执法依据不充分，难以充分发挥法律的惩戒作用。农业管理部门所依据的《肥料登记管理办法》立法层次低，没有封存、扣押或吊销权，不能对肥料市场出现的问题进行及时处理。从化肥生产经营的管理部门来看，生产主要由技术监督管理，市场由工商管理，使用由农业部门管理，另外还受发改委、工信部、国资委、环保部、商务部、供销社以及专业协会等部门的指导和管理，进而形成了“九龙治水”的格局，有的环节交叉、责任边界不明，存在较多的真空环节。

贯彻落实《推进化肥行业转型发展的指导意见》，着力化解过剩产能，严格遵守行业准入条件，控制新增产能，加快淘汰落后产能，鼓励企业兼并重组。针对部分经营困难、技术条件落后、主要进行传统肥料生产的中、小型企业，逐步引导其主动退出。根据区域土壤类型、作物种类调整企业产品结构，更多地与农业生产实际需求相配套。转变化肥企业的经营理念，强化农化服务，形成“产品+服务”的经营模式，拓展企业发展空间。鼓励化肥生产企业组建农化服务队伍，通过农企对接，开展测土、配方、配送、施肥、技术指导及农户培训等一体化服务体系。创新农化服务模式，推出专用肥配制、个性化定制等商业服务模式。

化肥是粮食的“粮食”，直接关系到农作物的产量和品质，肥料作为农业专用投入品，其产品特性决定了必须由专门的法律来管理，美国、加拿大、日本、欧盟等国家和地区都出台了肥料法或相关法律。针对我国化肥管理立法缺位的问题，借鉴国外经验，应加快出台《肥料管理条例》，建立肥料产品准入和退出机制，明确相关管理部门的职责，规范生产、经销、使用等主体的行为，加强监管和执法能力建设，将多部门联合农资打假工作常态化，严厉打击制售假劣化肥的行为。规范产品标识、广告宣传，对标识含糊、虚假宣传的行为进行处罚。强化农资监管执法能力，在人员、经费等方面给予充分保障，探索多部门联合执法的模式，打击农资无照经营。加强化肥销售环节的管理，适当提高化肥经营门槛，加强对销售人员进行农化知识培训，探索开展农资经营者资格认定制度。

从不同作物和品种的用肥格局看，果树和蔬菜是今后化肥减量的重点，也是测土配方施肥项目扩大推广的重点领域，出台商品有机肥使用补贴政策，引导农户进行化肥替代。粮食作物依然具有“减肥”潜力，据测算，如果全部按照测土配方施肥，粮食作物可削减化肥使用量26.7%^[7]。在作物优势生产区建立配方肥生产、加工和配送服务中心，落实、调整和完善农业三项补贴政策试点工作，将补贴与耕地地力保护挂钩，向配方肥、缓(控)释肥等新型肥料倾斜，研究解决制约秸秆还田等资源化利用的瓶颈，逐步提高耕地的有机质含量。开展对农户科学施肥的教育培训，加强农户对生态环境保护的认识。充分发挥合作社在农资统购统销和指导农户生产等方面的作用，探索完善“农资购买卡”制度，实现农户信息、种植信息、肥料信息查询和追踪，将施肥建议与购买卡嵌套，集多功能于一体。

加强企业科技研发能力，争取在关键技术和装备上有所突破，鼓励企业研发高效、环保型肥料。推动产学研结合，加强节肥作物培育，启动实施作物节肥综合技术研发和集成项目。组建专家团队，加强技术指导和服务，推广种肥同播、化肥深施等高效施肥技术，着力提升化肥利用率。鼓励有条件的地方建立“农资监管与追溯平台”，充分利用信息技术确保“卖”得安全、“买”得放心、“用”得可管可查。规范“互联网+肥料”经营模式，加强线上、线下产品监管能力。吸收借鉴传统农业技术的精华，如稻田养鱼、桑基鱼塘等循环农业模式，构建低碳农业技术体系，推广一批经济效益高、生态效益好的生态农业模式，建立产业、区域等层面的多级循环网络。